Due progetti di modifica dell’Art.38 della Costituzione, poi unificati. La proposta Andrea Mazziotti di Celso, n° 3478, presentata il 4 dicembre 2015 e la proposta Ernesto Preziosi, N.3858, presentata il 25 maggio 2016. L’esame è iniziato dinanzi alla Commissione Affari Costituzionali della Camera il 25 maggio 2017. Obiettivo: "realizzare un sistema previdenziale improntato ad assicurare l’adeguatezza dei trattamenti, la solidarietà e l'equità tra le generazioni nonché la sostenibilità finanziaria". Alla stampa la proposta è stata presentata come “norma salva-giovani”. Ne abbiamo apprezzato la positività. Il principio della “solidarietà”, in particolare, ci è parso attrattivo di tutti gli altri: equità, ragionevolezza, non discriminazione tra generazioni. Abbiamo letto il principio di solidarietà alla luce della definizione che ne danno sociologi moderni e illuminati: ovvero la capacità dei membri di una collettività di agire nei confronti di altri come un soggetto unitario. (V. Enciclopedia delle scienze sociali, Treccani, voce “solidarietà”). E come viene enunciato in una delle concezioni politiche più avanzate: una solidarietà che “non qualifica soltanto un principio fondamentale, ma mette pure in rilievo come l’azione istituzionale non esaurisca l’insieme delle azioni socialmente necessarie, chiamando così ogni cittadino alla realizzazione del programma costituzionale”. (V. Stefano Rodotà, Solidarietà, Un’utopia necessaria, p.67, Ed. Laterza, glf, la Repubblica,2017). Tutti i cittadini dunque, secondo i livelli della capacità contributiva di ciascuno e della proporzionalità del sistema tributario (Art.53 della Costituzione). 

Dall’inziale apprezzamento, però, molti dubbi e perplessità sono emersi alla lettura delle relazioni e delle schede che corredano il testo unificato. Piuttosto che cementare la coesione sociale ne risulta, a nostro avviso, una solidarietà indirizzata verso forme conflittuali. Una sorta di rivalità delle nuove generazioni contro quelle più anziane. Teorie che credevamo tramontate ci sembrano riemergere. In particolare quella diffusasi intorno ai primi decenni del secolo scorso: la solidarietà in termini di “socializzazione antagonista”: come “contrapposizione” fra gruppi sociali. E qui tra giovani e anziani. Solidarietà sì, ma contro qualcuno. [V. Robert Michels (Sociologo tedesco1876-1936), Soziale Bewegungen Zwischen Dynamik und Erstarrung. Akademie Verlag 2008,p.128]. Non si tratta di proporre reminiscenze storiche o avanzare ricerche culturali. Piuttosto appare utile qui osservare quanto, di una concezione ideologica datata, perdura nell’odierna pratica politica. Quella che cerca di fomentare conflittualità fra generazioni, perché esercizio più redditizio sul piano elettoralistico. Di qui l’obiettivo di questo articolo: mettere in discussione o, comunque, offrire riflessioni sulle modifiche ad una norma della Costituzione i cui esiti potrebbero essere assai diversi da quelli enunciati. 

La relazione che accompagna la prima proposta, la n. 3478, ripete esattamente le parole della pubblicazione OCSE: “Pensions at a Glance 2015, Italia, OECD”. Che dice: “nel quinquennio 2010-2015 la spesa per le pensioni pubbliche ha in media assorbito il 15,7% del prodotto interno lordo (PIL). […] una percentuale che sicuramente diminuirà all'aumentare del PIL italiano, ma che va comunque abbassata con una rimodulazione della spesa pensionistica nella direzione di una maggiore sostenibilità”. Giusta e sintetica l’analisi OCSE. Ma insufficiente se deve dare sostegno alla proposta. Vista la funzione di denominatore che il PIL gioca rispetto ad ogni decisione politica, la relazione avrebbe dovuto spiegare che quella percentuale di spesa è comprensiva, anche, di tutte le prestazioni assistenziali, impropriamente definite pensioni, e, inoltre, delle misure di supporto all’economia (interventi assistenziali GIAS e prestazioni di sostegno al reddito). Quel 15,7% comprende fake news (informazioni ingannevoli), perché contiene anche i soldi che i pensionati riversano immediatamente al bilancio pubblico (imposta IRPEF) senza manco vederli. Imposta il cui livello rispetto al PIL è fra i più alti in Europa: 2,8%. Il doppio della media europea (1,4). (Cfr. The 2015 Ageing Report, European Commission, Brussels, 2015, p.82). Sarebbe stato istruttivo, anche, spiegare che l’intero gettito fiscale che si ricava dalle pensioni grava su circa il 30% dei pensionati. Soprattutto su quei 700/800 mila pensionati (rispetto ad oltre 16 milioni in totale) che hanno pensioni sopra i 3 mila euro lordi il mese. (Cfr. Il bilancio del sistema previdenziale italiano,2015, Itinerari previdenziali, Rapporto n.4/2017). Dall’organo legislativo si attendono informazioni dettagliate e complete. Se sono parziali o difettose le conseguenze si vedono solo quando ormai il danno è fatto. Senza le necessarie specificazioni, l’informazione sull’effettiva dimensione della spesa pensionistica produce una narrazione contraffatta che prevale sulla realtà. Ed è quella contraffatta che viene sfoderata e addotta a motivo della difficile sostenibilità del sistema pensionistico. Pertanto per le future generazioni, come la causa, di pensioni “enormemente più basse di quelle di chi in pensione ci è già andato”. Di conseguenza, a giudizio dei proponenti, “qualsiasi intervento normativo non può ignorare le discriminazioni e le situazioni di privilegio, che già oggi sottraggono risorse alle pensioni più basse e che, soprattutto, si scaricheranno sulle spalle delle generazioni future”. (Cit. da Relazione alla proposta n. 3478). 

L’appello al principio della solidarietà e, per contrasto, la condanna delle discriminazioni e delle situazioni di privilegio percorre tutta la storia pensionistica del nostro Paese. Qui riferiamo solo di un atteggiamento che, per quanto manifestatosi nel secolo scorso, continua a caratterizzare provvedimenti dei giorni nostri. Valga, ad esempio la decisione di istituire, a suo tempo, la pensione sociale. (ora sostenuta dalla fiscalità generale). Il principio della solidarietà fu rinchiuso tra le barriere di una sola categoria sociale. Lo rivela il dibattito che si svolse nella 10ª Commissione Senato (seduta deliberante,28 febbraio 1968 IV Legislatura). Fu denunciata la discriminazione che si stava operando “a danno di una sola categoria”, chiamata a sostenerne l’onere finanziario con una ritenuta progressiva a favore del Fondo sociale sulle pensioni. Una ritenuta che fu giustificata in sede di Commissione e dalla giurisprudenza costituzionale perché qualificata come “contributo di solidarietà”. In un primo momento solo a carico dei “titolari di pensione del Fondo speciale di previdenza per gli addetti ai servizi di telefonia” (Art. 22 legge n° 583/1967; subito dopo a tutti i pensionati (articolo unico legge n° 369/1968). 

Esporre una parte di pensionati come titolari di “pensioni privilegiate” fu, nella circostanza, il primo passo per attaccarli, con l’arma della “solidarietà contro”. Una solidarietà di contrapposizione tra titolari di pensioni più basse e più alte, tra giovani e anziani; fino ai nostri giorni, tra pensionati e esodati. È la medesima impronta divisiva che ha caratterizzato e caratterizza i cosiddetti “contributi di solidarietà” fin dall’origine e di tutta una serie di misure successive. Di queste le sospensioni della perequazione restano l’emblema più devastante con i relativi effetti di trascinamento, anno su anno, e con ulteriori penalizzazioni a danno dei superstiti. 

Non che non fosse presente, fin dagli anni sopra indicati, l’esigenza di una programmazione volta al “riordinamento totale dei trattamenti pensionistici”. Ma i propositi restarono nelle parole. Tentativi politici falliti. Mancò la capacità di trovare accordi fra le forze politiche in favore di riforme che, fatte allora, sarebbero state meno dolorose dello stillicidio di interventi a ripetizione cui si è posto mano nei decenni successivi per fronteggiare esigenze delle pubbliche finanze e del bilancio previdenziale. (La tabella riporta gli undici cosiddetti "Contributi di solidarietà" - veri e propri tributi aggiuntivi -, le sei sospensioni di sistema di perequazione e quelle più penalizzanti fino al 2018). Mancò la capacità dei policy-maker di affrontare le sfide esogene ed endogene al sistema pensionistico. (Cfr. M. Jessoula, La politica pensionistica, Il mulino, 2009, p 169 e segg.). Nessuna attenzione ai mutamenti che avanzavano nella vita sociale, nelle scienze biologiche e mediche, e che producevano da una parte miglioramenti della qualità della vita e dall’altra anche aumento della speranza di vita degli anziani. Con prevedibili ripercussioni sulla spesa pensionistica. 

Appare necessaria, allora, qualche osservazione. È ampiamente noto che le politiche espansive che accompagnarono la ricostruzione postbellica portarono vantaggi evidenti a tutti i settori della vita economica e sociale. In particolare: finanza, industria, esportazione, commercio, agricoltura, costruzioni, ecc. Con tutti i risultati positivi e negativi noti. Ma quando il rallentamento della crescita economica (anni ’80) imposero una svolta, passando dalle politiche espansive alle politiche distributive, furono solo i redditi fissi a farne le spese. In maniera selettiva, i redditi dei pensionati. Quelli indiziati, in un racconto ben orchestrato, di aver beneficiato di condizioni di accesso e di trattamenti molto generosi. A nulla è valso avere obiettato che la differenza tra trattamenti non era da attribuirsi alla magnanimità del legislatore protempore verso alcuni settori, ma alla pluralità e rispettiva evoluzione dei regimi previdenziali di provenienza dei singoli trattamenti (cosiddetti “privilegiati”). Fra l’altro, regimi che, se pur consentivano buone prestazioni, imponevano, tuttavia, oneri supplementari a carico dei lavoratori. Ciò anche al fine di erogare, in particolari contingenze, prestazioni assistenziali aggiuntive. Ma anche finalizzati al sostegno finanziario relativo a patrimoni immobiliari, dei quali, gran parte confluiti nel patrimonio Inps, altri acquisiti da enti pubblici, organismi, ecc., una volta soppressi i precedenti enti gestori (Legge n. 70/1975). E continuano ancora le trattenute, sia pure modeste, sulle pensioni in favore dell’ormai soppressa Opera Nazionale dei Pensionati d’Italia - ONPI - legge 641/1978-). Un’indagine conoscitiva che fornisse informazioni su ulteriori apporti dei pensionati al sistema previdenziale e alle attività economiche e sociali del Paese potrebbe essere utile. Almeno per chiarezza a fronte della strategia della disinformazione in atto. 

Le responsabilità di talune anomalie “andrebbero cercate nelle patologie storiche del nostro sistema politico-partitico”. (Cfr. A. Del Boca, A. Mundo, L’inganno generazionale, Università Bocconi Editore, Introduzione). Come già abbiamo accennato sopra, non avendo affrontato “con un piano organico il cambiamento demografico, si è inizialmente puntato su un presunto conflitto generazionale, andando [ ….] nella direzione di contributi di solidarietà e verso una miriade di proposte di prelievi da pensioni più elevate da destinare a pensioni più povere o a categorie disagiate”. (Cfr. Ivi. Parag: Il grande rischio demografico). Se si continua con politiche di questo segno è forte il rischio di compromettere il futuro equilibrio sociale. 

A pensare male si fa peccato, ma spesso ci si azzecca, diceva qualcuno che di politica se ne intendeva. Corriamo il rischio di peccare, ma non possiamo non formulare forti riserve sulla proposta di modifica costituzionale in discorso, che intende trasformare alla radice l’attuale sistema previdenziale. Riserve che partono da domande cui occorrerebbe dare risposte chiare, fin d’ora. Come garantire a tutti i cittadini, in età di vecchiaia, trattamenti adeguati alle loro esigenze di vita, indipendentemente dalla storia contributiva di ciascuno? Come operare con un sistema previdenziale che assicuri tali trattamenti mentre deve essere “abbassata” la spesa pensionistica per garantirne la “sostenibilità finanziaria”? A chi dovrà fare carico l’intera operazione? All’intera collettività, con nuove tasse? Dovrà far carico ai soli pensionati, vale a dire a quel 30% di cui si è detto sopra, che hanno sempre pagato tasse e contributi? Quelli nei cui confronti sono stati attivati continui provvedimenti sottrattivi? Si vuole dare copertura costituzionale ad un’operazione più volte proposta con leggi ordinarie, ma senza esito, grazie allo sbarramento opposto dall’attuale art.38 della Costituzione? Si vogliono livellare verso il basso, in maniera strutturale, tutte le pensioni? 

A ben vedere, la politica pensionistica non è capace di uscire dal quartiere ideologico della “solidarietà contro”. Anziché rompere con la commistione tra previdenza e assistenza, sembra imboccare la corsia inversa, quella di un sistema interamente assistenziale. La trappola per pensionati. Eppure un’attenta riflessione dovrebbe investire il dibattito politico: senza il riconoscimento, anche ai fini pensionistici, delle capacità, delle iniziative, dei meriti di ciascuno ai fini dello sviluppo armonico e sostenibile del Paese, quale spinta avrebbero i giovani a impegnarsi nello studio, nel lavoro, nelle attività sociali? Altro che “norma salva–giovani”.

Siamo ormai in campagna elettorale. Le questioni esposte vanno inquadrate nel calcolo degli interessi delle diverse categorie sociali e delle convenienze delle forze in campo di riscuotere consensi da quelle più numerose. La proposta di modifica di cui abbiamo parlato va presa, per ora, come annuncio. Non riuscirà, infatti, ad essere incardinata nel dibattito parlamentare della corrente legislatura. Ma potrebbe essere ripresa nella prossima, anche con altra formulazione e da altre forze politiche. 

Tentare di rompere il circuito narrativo di notizie difettose che rinfocolano la mai sopita dottrina della conflittualità fra generazioni, e di cui si appropria, di volta in volta, il dibattito politico, è l’impegno che devono assumere ora i pensionati. A questi fini devono organizzarsi e mobilitarsi, numerosi, intorno alle proprie rappresentanze, attenti alle ricadute che, in termini negativi o positivi che siano, la proposta di modifica di cui abbiamo parlato o altre similari, potrebbero determinarsi nel sistema previdenziale.