Antonio Dentato

Componente Sezione Pensionati Assidifer-Federmanager

Dopo le audizioni che hanno messo allo scoperto le incongruenze tecniche e l’insostenibilità costituzionale della Proposta di legge n. 1071 che dispone il ricalcolo, con effetti retroattivi, delle pensioni d’importo netto superiore a 4.500 euro, ci saremmo attesi un aggiornamento del testo. Invece il Governo ha tentato un vero blitz, accelerando la procedura fino a tentare di approvarlo in Consiglio dei Ministri, insieme al documento programmatico di bilancio e del condono fiscale: dossier da trasmettere nottetempo a Bruxelles. Troppo marchiana era la pretesa, irrispettosa dei più elementari quanto fondamentali vincoli costituzionali in materia di decretazione d’urgenza. Il Governo ha ripiegato per un rinvio. La proposta di ricalcolo sarà inserita nella manovra 2019; dal 20 ottobre sarà discussa in Parlamento, per entrare in vigore, secondo fonti giornalistiche, dall’1 gennaio del prossimo anno.
La sospensione della procedura d’urgenza ci dà un po’ di respiro, rispetto all’affannosa rincorsa a nuove ipotesi, per formulare qualche riflessione in più sulla proposta di cui parliamo e che sarà, come detto, oggetto di dibattito parlamentare fra qualche giorno. Intanto continuano le audizioni ed è sperabile che si aprano ulteriori spazi di chiarimento, per convincere il governo a smettere il rigido atteggiamento contro ogni soluzione alternativa. Appare sempre più una bandierina ideologica da sventolare che una misura concepita per finalità sociali.
Si spera che qualcosa cambi nella sostanza, ma anche nel modo di proporre e di spiegare la proposta. Si parla di un nuovo contributo di solidarietà, oltre che del blocco totale della perequazione per pensioni sopra una certa soglia. Si ipotizza di proseguire con l’attuale sistema perequativo penalizzante, piuttosto che ripristinare, dal 2019, quello tradizionale come promesso.
In mancanza di informazioni meno approssimative, il testo di legge (Atto Camera n. 1071) cui qui ci riferiamo, e relativa Relazione che l’accompagna, sono quelli noti al 18 ottobre 2018.

Nell’intenzione dei parlamentari che l’hanno sottoscritta, la proposta di legge si propone di favorire l'equità del sistema previdenziale. La Relazione informativa che l’accompagna ne spiega le motivazioni politiche. È, pertanto, la guida più sicura per comprendere gli obiettivi che si intendono raggiungere. Ovviamente ci riferiamo al testo prima degli emendamenti, se interverranno. Per i limiti imposti dall’economia dell’articolo, ci soffermeremo, in particolare su due delle questioni che emergono dalla proposta e che, a quanto risulta, è l’oggetto dei maggiori dibattiti sui media e nelle sedi della politica. Ci soffermeremo, soprattutto, sulla deroga al principio di affidamento per quanto riguarda il mantenimento del trattamento pensionistico già maturato e sulla questione degli effetti retroattivi delle norme che dispongono il nuovo sistema di attribuzione della pensione.

Il titolo dell’art. 1 della proposta di legge enuncia l’obiettivo essenziale del provvedimento e i procedimenti per raggiungerlo: “favorire l'equità del sistema previdenziale attraverso il ricalcolo contributivo dei trattamenti pensionistici superiori a 4.500 euro mensili”. Ma nel punto 13 della redigenda legge di bilancio 2019 è detto: “si interviene sulle pensioni d’oro, sopra i 4.500 euro mensili, in modo da rimodulare i trattamenti pensionistici più elevati e renderli più equi in considerazione dei contributi versati”. Sembra che resti invariato l’intento originario, cioè che il ricalcolo sia eseguito sulla base dei contributi previdenziali versati. Bisogna vedere poi se l’intervento ipotizzato regge alla prova dei fatti. La sintesi che annuncia il provvedimento appena detto è vaga, non si capisce in che modo si vogliano “rimodulare” i trattamenti in rapporto ai contributi versati. È noto infatti che i dati per il ricalcolo – nel settore privato – mancano, sono parziali o sono inutilizzabili per vari motivi e che i dati nel settore pubblico sono del tutto assenti. Il ricalcolo, sulla base della storia contributiva degli interessati, pertanto, non si può fare. Promesse che, quindi, non potranno essere mantenute, almeno stante l’attuale testo di legge conosciuto. I tagli colpiranno indiscriminatamente quelli che hanno versato e quelli che i contributi non li hanno versati. Tutto dipende dall’età in cui sei andato in pensione. 
I nuovi parametri di ricalcolo, infatti, non sono più i contributi, ma si tiene conto dell’età di pensionamento. Il riferimento tecnico è una tabella, nuova, dove è indicata l’età in cui saresti dovuto andare in pensione, se sei andato in pensione prima (perché così disponeva la legge in quegli anni o perché la legge lo consentiva) allora sarai punito. Ti riducono percentualmente l’importo che ora percepisci. È questo il punto di maggior dibattito sulla proposta.
Si può fare? Esistono le possibilità tecniche per questo nuovo modello di ricalcolo? Quali vincoli giuridici può incontrare la proposta?

Tecnicamente, con il sistema proposto, il ricalcolo si può fare, non serve più la storia contributiva degli interessati (ripetiamo: pensioni superiori a 4.500 euro netti). Diversa è la questione dal punto di vista giuridico.
Dalla lettura della “Relazione introduttiva della proposta di legge” emerge chiaramente che i proponenti sono ben consapevoli delle criticità esistenti nella legge di cui parliamo. La prima è quella relativa alla non temporaneità del meccanismo di ricalcolo. La criticità è rappresentata dal fatto che si applicherebbe una legge nuova, con un sistema di calcolo nuovo, a una prestazione pensionistica attribuita da una legge vigente all’epoca del collocamento in quiescenza. Per giunta, una nuova legge fortemente penalizzante per quelli cui il nuovo sistema si applica (pensione sopra 4.500 netti). La seconda riguarda l’affidamento del cittadino nelle leggi dello Stato. Con riferimento alla questione di cui parliamo, l’affidamento che nasce con la lettera con cui l’Inps ha comunicato la pensione attribuita e consolidatosi nel tempo successivo.
Affrontare le due questioni sopra dette, connesse fra loro, significa entrare in un dibattito che da sempre impegna, sotto diversi profili, gli esperti del diritto e delle discipline connesse: filosofiche, etiche, politiche. È fuori da ogni nostro intento azzardare tanto, più modestamente, e sinteticamente, intendiamo qui solo formulare qualche osservazione a proposito degli argomenti che la Relazione introduttiva intende utilizzare per sostenere che, allo stato attuale, è consentito derogare al principio dell’affidamento e che un nuovo sistema di attribuzione delle pensioni è praticabile, anche con effetto retroattivo.

A consentire la deroga, secondo i proponenti della legge, è l’osservazione di numerose iniquità sociali che la crisi economica ha messo in maggiore evidenza e la consapevolezza che di questa situazione anche i giudici si sono fatti carico. I proponenti lo rilevano dalle più recenti sentenze costituzionali che hanno respinto i ricorsi dei pensionati che si sono sentiti “illegittimamente colpiti nei propri diritti quesiti e nel legittimo affidamento”. Di qui l’evocazione della cosiddetta “giurisprudenza della crisi”.
In verità l’espressione, in dottrina, è utilizzata, soprattutto, con riferimento alle sentenze della Corte Costituzionale che hanno dichiarato illegittime disposizioni espansive della spesa pubblica, in contraddizione con i vincoli di bilancio imposti dall’art. 81 della Costituzione, ovvero quando hanno dovuto giudicare provvedimenti in contrasto con le misure di austerità che, invece, sono finalizzate a ridurre il deficit di bilancio e il debito pubblico. Vincoli che sono stati applicati in modo particolarmente stringente nei confronti delle autonomie locali. Quelle che, purtroppo, hanno sopportato il peso maggiore della crisi economica e hanno dovuto fronteggiare le maggiori proteste dei cittadini, che hanno visto ridotti i servizi pubblici essenziali: assistenza, sanità, trasporti, istruzione, ecc.
I diritti fondamentali nel sistema pensionistico hanno subito, invece, valutazioni ondivaghe. Sono riconosciuti nella nota sentenza n. 70/2015, dove viene contestato al legislatore di avere irragionevolmente sacrificato i diritti previdenziali “nel nome di esigenze finanziarie non illustrate in dettaglio”. Ma quando gli stessi diritti vengono riconsiderati, nella sentenza n. 250/2017, anch’essa ben nota a chi ci legge, subiscono una dolorosa caduta in nome del bilanciamento tra interessi generali e quelli individuali. Comunque non un cedimento totale. La crisi economica che interessa da diversi anni l’Italia, è argomento costantemente richiamato come causa di riduzione della spesa pensionistica. Anche nella sentenza Cost. n. 173/2016, il giudice costituzionale richiama i pensionati ad essere “partecipi e consapevoli”, del principio di solidarietà, in considerazione della crisi economica, interna e internazionale.

Soffermiamoci sulla sentenza Cost. n. 173/2016. Essa si riferisce in maniera specifica alla possibilità, per il legislatore, di applicare un “contributo di solidarietà” come provvedimento “del tutto eccezionale, nel senso che non può essere ripetitivo e tradursi in un meccanismo di alimentazione del sistema di previdenza”. In altri termini: una misura limitata nel tempo e non come strumento di finanziamento permanente. Pur dopo la chiara definizione dei limiti entro cui al legislatore è consentito muoversi, il giudice costituzionale circonda il ragionamento sulla deroga di ulteriori cautele. Dice che il legislatore può spingersi a tanto solo se il provvedimento non si presta a contestazioni (incontestabile ragionevolezza). Esclusivamente a queste condizioni è consentito al legislatore derogare (in termini accettabili) al principio di affidamento in ordine al mantenimento del trattamento pensionistico già maturato. E, per fissare i confini oltre i quali al legislatore non è consentito andare, richiama una serie di sentenze (n. 69 del 2014, n. 166 del 2012, n. 302 del 2010, n. 446 del 2002). Queste fissano paletti che sono veri e propri princìpi costituzionali che il legislatore non dovrebbe mai superare. E, in effetti, anche il legislatore che propone la legge di cui parliamo le richiama. Sono le stesse. Le elenca nella Relazione illustrativa.  Pertanto leggiamo nella sentenza n. 446/2002 che “l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica – essenziale elemento dello Stato di diritto – non può essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori”. Lo stesso dice la sentenza n. 302/2010 e così, allo stesso modo, la sentenza n. 166/2012. Nella sentenza n. 69/2014 si legge che la “Corte ha […] precisato come l’efficacia retroattiva della legge trovi, in particolare, un limite nel «principio dell’affidamento dei consociati nella certezza dell’ordinamento giuridico», il mancato rispetto del quale si risolve in irragionevolezza e comporta, di conseguenza, l’illegittimità della norma”.
I richiami alle suddette sentenze potrebbero finire qui, se non fosse utile dire anche che le sentenze prese a riferimento dal giudice costituzionale e le stesse, riprese anche dai proponenti della legge di cui stiamo parlando, hanno una radice comune nella sentenza n. 349/1985.
Da essa la Corte Costituzionale ha tratto i princìpi più rilevanti applicati alla materia pensionistica. Li ha condensati in una massima da cui non risulta si sia mai allontanata e cioè che “non è consentita una modifica legislativa che, intervenendo […] quando addirittura è subentrato lo stato di quiescenza, peggiorasse senza un'inderogabile esigenza, in misura notevole e in maniera definitiva, un trattamento pensionistico in precedenza spettante, con la conseguente, irrimediabile vanificazione delle aspettative legittimamente maturate dai lavoratori per il tempo necessario alla cessazione della propria attività”.
Insomma vi sono princìpi importanti nelle sentenze che gli stessi fautori della proposta di legge sul ricalcolo richiamano. Princìpi che non comprimono i principi fondamentali, neppure nel tempo dalla cosiddetta “giurisprudenza della crisi”. Tutt’altro. Quei princìpi, anzi, sono rafforzati. Perché sono comuni al giudice costituzionale e ai proponenti della legge di ricalcolo. Ti aspetti, allora, di trovarli confermati anche nel testo della legge.

Invece accade che, quei princìpi, dopo esser stati diligentemente richiamati, i proponenti li abbandonano. Non ne traggono gli insegnamenti conseguenti, piuttosto li sovvertono. E, così, quando si leggono le norme che dispongono il ricalcolo, si scopre che sono scomparsi quei princìpi così diligentemente richiamati nella Relazione illustrativa. Si vogliono far valere i limiti imposti dalla cosiddetta “giurisprudenza della crisi” che, invece, a nostro avviso, non si è mai spinta a compressioni eccessive nelle questioni previdenziali.
A leggere le norme della proposta di legge, quei princìpi risultano del tutto inconsistenti: non ha più nessun valore il principio dell’affidamento del cittadino nelle leggi dello Stato, perché chi ha una pensione (superiore a 4.500 euro netti) attribuitagli in base alle leggi in vigore quando è andato in quiescenza, basata sugli anni di lavoro e di contributi versati, ora se la vedrà ricalcolata esclusivamente sull’età di pensionamento, in molti casi con forti penalizzazioni per le pensioni di anzianità e quelle con 40 anni di contributi; perde ogni significato la sicurezza giuridica come elemento essenziale dello Stato di diritto, perché l’operazione implica una rimodulazione delle regole in modo retroattivo, ed è quindi un’operazione che in molti casi può peggiorare in misura notevole e in maniera definitiva il trattamento pensionistico in precedenza spettante (contraddicendo la Corte Costituzionale di cui alla mai smentita massima tratta dalla sentenza n. 349 del 1985); il ricalcolo, nei casi di tagli consistenti, mette in crisi le aspettative che il lavoratore si era formato per gli anni successivi a quelli di lavoro.

Peraltro, il risparmio comporterà un gettito molto modesto. Non potrà contribuire, in maniera sufficiente all’inderogabile esigenza di elevare le pensioni più basse.
Esigenze di equità sociale, che costituiscono, invece, anche sulla base della giurisprudenza costituzionale, giustificazione sostanziale per interventi riduttivi, sia pure non permanenti, sulle pensioni. A riprova va letta l’audizione del Presidente Inps sulla proposta di legge di cui parliamo, dove si dice che il risparmio sarebbe inferiore a 150 milioni per una platea di circa 30.000 persone.

Questa Rivista ha sostenuto costantemente che non va opposta resistenza a provvedimenti che migliorino le condizione di vita delle fasce sociali più svantaggiate, compresi i pensionati che, a causa delle traversie subite nella vita, ora si trovano a percepire trattamenti irrisori. Questo richiede una partecipazione collettiva alle spese dello Stato, in base all’art. 53 della Costituzione, dove è detto che “Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”, ovvero significa che chi più ha, più deve dare.
Molti restano i privilegi che si annidano in acque profonde, difficili da scovare, ma questa non è una buona ragione per fare delle pensioni previdenziali, costruite con alti contributi e imposte continuamente pagate, il soccorso rosso, permanente, alle politiche espansive dell’assistenza.

Solo la lotta agli sprechi e, soprattutto, all’evasione fiscale e alla frode dei contributi previdenziali, può essere presentata come volontà politica a sanare iniquità e ingiustizie distributive delle risorse. Pare però che provvedimenti di legge veramente incisivi e duri in questo campo non portino fortuna sul piano dei consensi elettorali. Al contrario ne portano condoni più o meno annacquati dà pace fiscale; e ancora di più ne portano le aggressioni verbali ai pensionati, condite di accuse vendicative: ricchi privilegiati che vivono a spese dello Stato, usurpatori di risorse importanti del sistema pensionistico, abusivi, vacanzieri, nababbi, ladri del futuro dei giovani, parassiti sociali, furbetti, profittatori, e via insultando. Pertanto, additati come “nemici” da abbattere.
Sul piano della comunicazione politica frutta la capitalizzazione dell’astio sociale come fonte del consenso.
Per i lavoratori, in quanto pensionati, è la quotidiana e sempre più insostenibile umiliazione della loro dignità. Difenderla è un obbligo morale che impegna tutti, al di là del livello di pensione che si riscuote.